اندیشه کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای ناپایدار حاصل از فروش نفت خام وافزایش قیمت نفت در سالهای اخیر که بیشتر از پیش بینی های معمول در قانون بودجه بود ، دولت را به سوی این فکر سوق داد تا درآمدهای مازاد فروش نفت خام را به دارائی های دیگری تبدیل و یا اندوخته نماید ؛ تا در صورتی که در آمد ارزی حاصل از صدور نفت خام ، کمتر از ارقام مندرج در قانون بودجه شد در فواصل زمانی معینی از آن برداشت کند. لذا به هنگام تدوین لایحه برنامه سوم توسعه اقتصادی ،اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی ایران ، ایجاد «صندوق ذخیره ارزی » پیشنهاد ومطرح شد که با بحث ها وبررسیهای انجام شده در مجلس شورای اسلامی ، با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» موافقت گردید واین مهم بموجب ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه تحقق یافت .
● تشکیل حساب ذخیره ارزی واهداف آن :
بموجب بند «الف» ماده مذکور مقرر شد که از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام در پایان هر سال ، نسبت به ارقام پیش بینی شده جدول مربوطه در قانون بودجه ، در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی نگهداری شود. بندهای «ب»و«ج» همان ماده نیز نحوه برداشت واستفاده از موجودی این حساب سپرده را تعیین و حسب بند «د» ماده مرقوم ،تامین کسری ناشی از درآمدهای غیر نفتی بودجه عمومی دولت از این حساب ممنوع گردید .
(۱) هنوز زمان اجرای ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه فرا نرسیده بوده دولت ،طی لایحه ی فوریتی تقاضای اصلاح ماده فوق را نمود .
(۲) موافقان با لایحه مذکور ،«عنایت خداوند ،زحمت دولت محترم،دیپلماسی فعال ،مطلوب تر شدن وضعیت بازار نفت وکسب درآمد مازاد»را از جمله عوامل موافقت خود با فوریت لایحه پیشنهادی اعلام داشتند .
(۳)لذا در جلسه مورخ ۱۹/۷/۷۹ مجلس شورای اسلامی ،اصلاحاتی در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه به عمل آمد .
(۴) بموجب این اصلاحات مقرر شد:
۱) مکانیسم «حساب ذخیره ریالی» حذف گردید .
۲) مازاد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده در قانون بودجه از سال ۱۳۷۹ در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی نگهداری شود . (۶)
۳) در صورت کاهش درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام، دولت در فواصل زمانی سه ماهه از موجودی این حساب برداشت نماید . (۷)
۴) دولت مجاز است حداکثر معادل پنجاه درصد حساب مذکور را برای سرمایه گذاری بخش غیر دولتی بصورت تسهیلات استفاده نماید . (۸)
از مهمترین این اصلاحات ، اصلاحات مندرج دربند«ج» ماده فوق الذکر بود که به دولت اجازه داد حداکثر معادل پنجاه درصد از حساب ذخیره ارزی برای سرمایه گذاری و تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرحهای تولیدی و کارآفرینی صنعتی،معدنی، کشاورزی ،حمل و نقل وخدمات فنی مهندسی بخش غیر دولتی که توجیه فنی و اقتصادی داشته باشندبصورت تسهیلات استفاده نماید.
با توجه به مراتب فوق از جمله اهداف و برنامه هائی که برای حساب ذخیره ارزی بر شمرده اند موارد زیر را می توان نام برد :
- توسعه صنعتی کشور .
- ثبات اقتصادی.
- نقد شوندگی به هنگام نیاز.
- کمک به سرمایه گذاری ها و فعال نمودن بخش غیر دولتی در امور تولیدی وصنعتی و کارآفرینی.
- جلوگیری از نوسانات درآمدهای نفتی .
- پشتوانه اعتباری برای کشور در عرصه های بین المللی اقتصادی.
البته ماده ۶۰ قانون سوم برنامه توسعه چند بار دیگر نیز در مجلس شورای اسلامی مورد اصلاح واقع شده که همگی مربوط به اجازه برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی بوده است . (۹) لذا بی مناسبت نیست که پاره ای از نظرات مختلف راجع به برداشت دولتی از این حساب را مختصرا ذکر نمائیم .
● نظرات مختلف راجع به برداشت دولتی از حساب ذخیره ارزی :
بنا بر اهدافی که ذکر شد بحث جدی در زمینه برداشت دولتی از این حساب همواره موافقان ومخالفانی داشته که پاره ای از نظرات ایشان ذکر میشود:
الف)نظریه مخالفان:
مخالفان برداشت های دولتی از این حساب معتقدند : با توجه به روح متون قانونی تا زمانی که دلیل توسعه ای فراگیر ویا واکنشهای مختلف اقتصادی واجتماعی یا ضرورتی ملی پیش نیامده نباید از این حساب برداشت شود و گرنه باعث عدم کنترل توقعات و کاهش گرایش به سمت تولید واشتغال خواهد شد و اهداف قانون لوث می شود. لذا باید با ایجاد انظباط مالی و اعتبار بخشیدن به روح قانون ، اعتبار این حساب را حفظ نمود و دقیقاً در راستای اصول و مبانی و اهدافی که منجر به تصویب قانون شده برنامه ریزی و اقدام نمود. بر همین اساس اگر دولت در غیر از عوائد نفتی کسر بودجه داشته باشد حق استفاده و برداشت از حساب ذخیره ارزی را ندارد. لذا هر گونه برداشت از این حساب باید یک حرکت استثنائی و خلاف قاعده تلقی شود وگرنه انضباط گرائی تضعیف شده و نقض غرض پیش خواهد آمد.
ب) نظریه موافقان :
موافقان برداشت های دولتی از این حساب معتقدند: موجودی حساب ذخیره ارزی نباید بلوکه شود واجازه برداشت از این حساب اصلاح برنامه محسوب نمی شود که نقض غرض پیش آید. زیرا حداکثر پنجاه درصد موجودی این حساب برای اعطای تسهیلات به بخش غیر دولتی در نظر گرفته شده، بنا براین ابتکار استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی همواره در اختیار مجلس است که عنداللزوم به عنوان پوشش نوسانات اقتصادی واجتماعی وبه صورت مانعی برای جلوگیری از صدمات ناگهانی به جامعه اجازه برداشت از آن را به دولت می دهد .پس استفاده دولتی از موجودی این حساب تابع شرایط و نتایج ارزیابی موضوع است تا بتوان مثلاً جهت اتمام سریعتر طرح های عمرانی و یا کارهای کلیدی و توسعه ای نیز از آن بهره برد .ضمناً تلقی این حساب به عنوان پشتوانه ارزی کشور صحیح نیست بلکه هدف از ایجاد این حساب ایجاد تعادل در درآمدهای ناشی از صادرات نفت و جلوگیری از نوسانات اقتصادی آن است .
● ادامه فعالیت حساب ذخیره ارزی:
رشد بالای اقتصادی کشور به عنوان رویکرد اول قانون برنامه چهارم توسعه و تدبیر تداوم سیاست حساب ذخیره ارزی ، عامل دستیابی به این ویژگی و بهره برداری مطلوب تر از منابع حاصله از صادرات نفت خام ، توصیف ریاست محترم جمهوری از این حساب است . (۱۰) لذا به منظور بستر سازی برای رشد سریع اقتصادی و در جهت نیل به رشد اقتصاد ملی دانائی محور در تعامل با اقتصاد جهانی ، در ماده ۱ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ،اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز دولت مکلف گردید نسبت به ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از عوائد نفت» اقدام نماید .
معادل مانده حساب ذخیره ارزی موضوع ماده ۶۰ قانون برنامه سوم با اصلاحات بعدی آن ،در پایان سال ۱۳۸۳ و همچنین مطالبات دولت از اشخاص ، ناشی از تسهیلات اعطائی از محل موجودی حساب یاد شده ، در ابتدای سال ۱۳۸۴ به این حساب واریز می گردد تا به نحوی که مشروحاً در این قانون آمده مورد بهره برداری قرار گیرد . (۱۱) البته نمایندگان محترم مجلس دیدگاه های متفاوتی در مورد ارزیابی عملکرد این حساب دارند. بعضی تاسیس حساب ذخیره ارزی را سیاستی درست و بسیار کار آمد توصیف نموده اند که با عث جلوگیری از واردات بی رویه کالاهای خارجی و اعطای تسهیلات مورد نیاز بخش خصوصی جهت امور تولیدی و طرحهای دارای توجیه فنی و اقتصادی ، شده است . (۱۲) بعضی از عملکرد این حساب انتقاد کرده و معتقدند میزان ایجاد اشتغال و سرمایه های جدید از حساب ذخیره ارزی در ارتباط با بخش صنعت مشخص نیست (۱۳) ویا فاکتورهائی بیش از قیمت واقعی توسط برخی استفاده کنندگان از تسهیلات ارائه شده ، یعنی اگر صنعت گری ۵ میلیون یورو وام گرفته در واقع ۳ میلیون آن را وارد ایران کرده و ۲ میلیون آن را در خارج از کشور دارد.(۱۴)
● مقررات اجرائی:
بند«ه» ماده۶۰ قانون برنامه سوم توسعه اصلاحی سال ۷۹ ،تصویب آئین نامه اجرائی این امر را به هیات وزیران محول نمود .هیات وزیران نیز در جلسه مورخ ۱۸/۸/۷۹ بنا به پیشنهاد مشترک سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ، وزارت امور اقتصادی ودارائی وبانک مرکزی ،آئین نامه اجرائی ماده یاد شده را در ۸ماده و۱۱تبصره تصویب نمود . (۱۵) بر همین اساس خزانه داری کل (وزارت امور اقتصادی و دارائی) مکلف گردید حداکثر ظرف دوهفته از تاریخ تصویب آئین نامه ،یک فقره حساب ارزی نزد بانک مرکزی افتتاح نماید تا بر اساس مقررات آئین نامه از آن برداشت شود .بانک مرکزی نیز موظف شدطبق برنامه پیش بینی شده نسبت به واریز درآمد ارزی به حساب مذکور اقدام نماید تا حداکثر پنجاه درصد از وجوه واریز شده به حساب ارزی طبق قراردادی که بین سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و بانکهای عامل منعقد میشود ،از محل وجوه اداره شده توسط بانک عامل به متقاضیان طرح های تولیدی و کارآفرینی صنعتی ،معدنی، کشاورزی، حمل ونقل و خدمات فنی مهندسی بخش غیر دولتی (تعاونی و خصوصی ) به صورت تسهیلات اعطا شود.صددرصد وجوه ارزی برگشتی ناشی از اعطای تسهیلات فوق که توسط بانکهای عامل به حساب ارزی واریز می گردد مجدداً برای پرداخت تسهیلات قابل تخصیص است.طبق ماده ۴آئین نامه مذکور طرح های بخش غیر دولتی صرفاً طرحهای انتفاعی هستند که با سرمایه گذاری بخش غیر دولتی (با استفاده یا بدون استفاده از منابع بانکی )و با مباشرت اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی در زمینه های تولیدی و کار آفرینی در بخشهای صنعت،معدن،کشاورزی،حمل و نقل وخدمات فنی و مهندسی به اجرا در می آیند . البته اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه گذاریهای مشترک(۱۶) که در چارچوب قانون جلب وحمایت سرمایه های خارجی ایران(۱۷) به تصویب می رسند نیز بلا مانع است.بررسیهای فنی، مالی واقتصادی طرحهای ذیربط توسط بانکهای عامل انجام و پس از تائید وزارتخانه های تخصصی قابل اجرا خواهد بود.دوره استفاده از وام برای سرمایه گذاری و بهره برداری آزمایشی از طرحها حداکثر سه سال و مدت باز پرداخت وام اعطائی حداکثر پنج سال از مدت یاد شده می باشد(مجموعاً هشت سال) .استفاده کنندگان از تسهیلات ارزی مربوطه باید اصل وسود متعلقه را طبق مقررات ارزی کشور ،بصورت ارز تامین و باز پرداخت نمایند.
● هیات امنای حساب ذخیره ارزی:
هیاتی مرکب از رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ،وزیر امور اقتصادی و دارائی،رئیس کل بانک مرکزی و دو نفر نماینده به انتخاب رئیس جمهور به عنوان هیئت امنای حساب ذخیره ارزی تعیین شده اند تا بر حسن اجرای قانون و اتخاذ تصمیم در موارد تعیین شده در آئین نامه و نحوه تعیین اولویت طرحها،تعیین روش محاسبه و نرخ سود تسهیلات و زمان باز پرداخت آن ، نحوه پیگیری و وصول مطالبات ، تعیین چارچوب قراردادهای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با بانکهای عامل و تعیین کارمزدبانکها و سایر ضوابط مورد نیاز اقدام نماید.همچنین دستورالعمل اجرائی آئین نامه در خصوص چگونگی ارتباط و وظایف مراجع ذی ربط به تصویب هیات امنا میرسد .
شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات ارزی در تاریخ ۲۷ آذر ۱۳۷۹ در ۱۳ بخش به تصویب هیات امنای حساب ذخیره ارزی رسیده است . بر اساس این مصوبه :
۱) واحد پولی محاسبات دلار امریکایی است ولی پرداختها بر اساس ارز مورد نیاز طرح قابل تبدیل و باز پرداخت تسهیلات به همان ارزی که پرداخت شده خواهد بود.
۲) اشخاص حقیقی وشرکتهائی که اکثریت سرمایه آنها متعلق به بخش خصوصی یا تعاونی است،شرکتهای ایرانی که محل فعالیت آنها در ایران ولی بخشی از سهام یا حق رای آنها متعلق به سرمایه گذاران مقیم خارج از کشور است ،شرکتهائی که دولت یا شرکتهای دولتی ،یا موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در آنها سهامدار جزیی هستند مشروط بر اینکه سهم آنها از ۴۹ درصد سهام دارای حق رای تجاوز نکند و اکثریت هیات مدیره آنها منتخب سهامداران خصوصی بوده و فعالیت انتفاعی آنهابه تقویت بخش غیر دولتی بیانجامد ،همچنین شرکتهای خارجی که با اشخاص فوق در قالب اعتبار اسنادی معتبر و دارای پوشش بیمه ای دولتی قرار دارد خرید کالا یا خدمت و یا حمل ونقل دارند ، به عنوان اشخاص مجاز استفاده کننده از تسهیلات معرفی شده اند .
۳) فعالیت های قابل قبول عبارتند از :
- کلیه فعالیتهای سرمایه گذاری در طرحهای تولیدی و کارافرینی صنعتی، معدنی، کشاورزی، حمل و نقل وخدمات فنی و مهندسی بخشهای تعاونی وخصوصی.
- سرمایه گذاری برای ایجاد ظرفیتهای جدید از جمله خرید تجهیزات ،ماشین آلات ، دانش فنی وپرداخت هزینه های نصب و راه اندازی مربوط به طرح های فوق.
- خرید نهاده های وارداتی برای بهره برداری آزمایشی، راه اندازی تجاری و قطعات یدکی به عنوان سرمایه در گردش طرحهای مذکور.
- سرمایه گذاری برای توسعه و باز سازی ظرفیتهای تولیدی موجود.
شایان ذکر است که سرمایه گذاری در طرح های بهینه سازی انرژی در صنایع ، فناوری اطلاعات (IT) ، فناوری زیستی (BT) ، صنایع تبدیلی کشاورزی و دامی و صنایع تولید ابزارهای مکانیزه کشاورزی از اولویت برخوردارند.
۴) زمین ،ماشین آلات و تجهیزات ، سهام شرکت های پذیرفته شده در بورس و خارج از بورس ، تضمین بانکی و اعتبار اسنادی معتبر بانکهای خارجی به نفع متقاضی ایرانی ، اسناد قابل وصول ، سفته مدیران شرکت، پروانه بهره برداری از معدن، صورت وضعیت های تائید شده و بدهی های قطعی دستگاههای دولتی به متقاضی و موضوع تامین قابل قبول دیگربرای بانک ،وثایقی هستند که هر یک به تشخیص بانک پذیرفته خواهد شد .
احراز کفایت بازدهی طرحها ، ارزیابی گزارشهای توجیه فنی –اقتصادی ، احراز اطمینان از تامین منابع ریالی مورد نیاز توسط متقاضی و نظارت بر پیشرفت طرحها و ارسال گزارشهای ماهانه آن به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور وبانک مرکزی از جمله وظایفی است که برای بانکهای عامل در نظر گرفته شده است .
● شیوه عملکرد بانکهای عامل:
بر اساس مقررات فوق بانکهای عامل در قالب عقود بانکی موضوع قانون عملیات بانکی بدون ربا و آئین نامه ها و دستور العمل های اجرایی آن از جمله «قرارداد جعاله گشایش اعتبار اسنادی ارزی » «قرارداد مشارکت مدنی وارداتی» از محل وجوه اداره شده حساب ذخیره ارزی اقدام به اعطای تسهیلات لازم می نمایند .در این قرارداد مابین طرفین مقرر می شود که بانک و کارگزاران آن صرفا بر اساس و در چارچوب عرف بانکداری ومقررات متحدالشکل اعتبار اسنادی (UCP)اقدام می نمایند بنابراین مسئولیت عدم تطبیق خدمات ارائه شده با خدمات موضوع اعتبار اسنادی (L/C) ومعتبر یا غیر معتبر بودن تعهدات و ایفاء ویا عدم ایفای آنها، متوجه بانک نخواهد بود . همچنین بانک برای احراز اطمینان از نحوه استفاده و برگشت سرمایه در هر زمان و به هر طریقی که خود صلاح ومقتضی بداند بر اقدامات متقاضی و عملیات اجرائی نظارت خواهد نمود.
شایان ذکر است قراردادهای بانکی طبق ماده ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال۱۳۶۵ در حکم اسناد رسمی و تابع مفاد آئین نامه اجرائی اسناد رسمی می باشند .
● خاتمه بحث:
بنا بر پیش بینی تدوین کنندگان سند چشم انداز بیست ساله اقتصادی آینده ایران، کشورمان طی بیست سال آینده به کشوری توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی ، علمی و فناوری در سطح منطقه، الهام بخش در جهان اسلام ، متکی به اراده وفرم ملی در پرتو تلاش و کوشش جمعی و همچنین دارای تعامل سازنده و موثر در روابط بین المللی تبدیل خواهد شد و در صورت پیوند با اقتصاد جهانی ، متوسط رشد سالانه اقتصاد کشور طی بیست سال آینده ۶۳/۸ درصد و متوسط نرخ تورم به پنج در صد خواهد رسید. اما دانشکده های حقوق علی رغم تغییر و تحولات حاصله در پهنه اقتصاد و تجارت جهانی ، همچنان بر محور دروس سنتی می چرخد و به موضوعات جدید چندان که شایسته است نمی پردازد.عزم کشورمان برای ورود به عرصه اقتصاد و تجارت جهانی ، ضرورت بازنگری و نوآوری هایی را در نظام اقتصادی ، تجاری و حقوقی مطرح ساخته است . امید است اینگونه بحثها مقدمه ای برای پی ریزی و به هنگام نمودن نظام حقوقی – اقتصادی کشورمان با نظامهای بین ا لمللی باشد(۱۸).
